Programas de Garantia de Emprego: Cuidado com o que se deseja

por Thomas Palley

Alguns economistas progressistas estão agora defendendo a ideia de um Job Guarantee Program (JGP), e sua defesa começou a ganhar força política. Por exemplo, nos EUA, Bernie Sanders e alguns outros líderes democratas sinalizaram recentemente a disposição de abraçar a ideia.

Em um recente trabalho de pesquisa, examinei a macroeconomia de tal programa. Enquanto um JGP proporcionaria benefícios macroeconômicos reais, também levantaria algumas preocupações de economia política e econômica preocupantes. Essas preocupações devem ser totalmente digeridas antes que um JGP seja politicamente aceito.

Os benefícios reais de um JGP

O ponto de partida para a discussão deve ser o reconhecimento de que um JGP oferece múltiplos benefícios. Em primeiro lugar, garante o pleno emprego, disponibilizando um emprego a todos os que desejarem um, nos termos especificados pelo programa. Em segundo lugar, substitui os salários por benefícios sociais aos trabalhadores que aceitam esses empregos e que, de outro modo, estariam na previdência social. Em terceiro lugar, pode gerar benefícios no lado da oferta, na medida em que ajuda os trabalhadores desempregados a manter as aptidões profissionais e a evitar que se afastem da força de trabalho durante os períodos de desemprego. Em quarto lugar, a sociedade se beneficia dos serviços produzidos por trabalhadores com empregos garantidos. Quinto, possui propriedades de estabilização anticíclicas desejáveis ​​e significativas.

Dito isto, um JGP gera alguns conflitos de política e também tem algumas desvantagens. Esses conflitos e desvantagens dizem respeito à macroeconomia, microeconomia e economia política.

Preocupações macroeconômicas

Uma primeira preocupação macroeconômica é o custo putativo de um JGP. Essa é uma preocupação complexa e multifacetada. O custo imediato de um JGP dependerá do estado da economia e do estado do processo de geração de demanda agregada (AD). Uma economia com um processo de geração de DA deteriorado, marcado por uma redução na participação dos salários e aumento da desigualdade, estará propensa a um desemprego mais alto que aumenta o custo do programa. Isso demonstra a necessidade de associar um JGP a outras políticas keynesianas convencionais que resolvam as causas da fraqueza do AD.

Uma segunda questão macroeconômica diz respeito ao financiamento e às compensações políticas. Se o governo for financeiramente restrito, a política deve operar em um campo de trade-offs. Conseqüentemente, adotar um JGP pode exigir desistir de outras propostas políticas desejáveis, como aumento do investimento em infraestrutura pública, saúde subsidiada expandida, cobertura do déficit da Previdência Social por meio de receitas gerais, educação terciária gratuita em universidades públicas, eliminação de dívida estudantil ou renda (UBI).

Esse efeito das restrições financeiras ao governo explica por que a discussão de um JGP tende a se transformar rapidamente em uma discussão mais ampla sobre a macroeconomia das finanças públicas. Os proponentes da JGP tendem a acreditar que o governo não tem restrições financeiras e pode pagar por tudo ao imprimir dinheiro. Depois do fato, o governo pode retirar prontamente o dinheiro que imprimiu aumentando os impostos. Tudo isso pode ser feito sem causar perturbações ou distorções financeiras, econômicas ou políticas. Essa visão é identificada com a moderna teoria do dinheiro (MMT), que dispensa restrições financeiras à política e argumenta que a única restrição é a disponibilidade de recursos reais (ou seja, trabalhadores desempregados ou capital subutilizado).

Em contraste, a macroeconomia das finanças públicas mais convencionais argumenta que a história, a situação econômica, os mercados e o processo político impõem restrições financeiras, econômicas e políticas aos governos que são difíceis de encadear. Embora o governo tenha a capacidade técnica de pagar por tudo devido ao seu poder de emitir dinheiro, fazê-lo de maneira excessiva provocará reações financeiras, econômicas e políticas disruptivas e distorcivas.

A possibilidade de tais reações torna a capacidade técnica do governo de pagar por tudo que é econômico. Um governo com um horizonte de tempo curto pode usar seu poder de impressão para financiar todos os seus desejos políticos, mas as subsequentes reações do mercado ao excesso de orçamento impõem custos e podem tornar as políticas insustentáveis. Alternativamente, um governo com um horizonte de tempo mais longo leva em consideração essas reações futuras ao definir a política atual, tornando-a, de fato, restrita financeiramente, apesar da aparência de não ter restrições.

Uma terceira preocupação macroeconômica é a inflação. O salário do JGP é um salário real, o que significa que o salário nominal do JGP deve estar vinculado à inflação. Os salários nominais do setor privado podem, então, estar vinculados ao salário nominal da JGP para manter um diferencial salarial adequado. Consequentemente, o salário nominal da JGP poderia começar a atuar como uma forma de indexação salarial nominal em toda a economia. Tal indexação poderia potencialmente gerar uma espiral instável de preços salariais, particularmente se a existência de um JGP agrava o conflito distributivo aumentando as demandas salariais do setor privado. Aumentar a participação dos trabalhadores no setor privado pode ser uma característica desejável, mas aponta para a necessidade de ferramentas adicionais de política de estabilização macroeconômica. Essa exigência é ignorada ou negada pelos proponentes da JGP.

Preocupações microeconômicas

Em relação à microeconomia, existe uma preocupação relacionada ao aspecto do salário mínimo de um JGP. Uma condição necessária para o programa funcionar é que os trabalhadores estejam dispostos a mudar de empregos garantidos para empregos no setor privado quando estes estiverem disponíveis. Isso requer que a utilidade derivada de um trabalho do setor privado exceda a de um emprego com emprego garantido. O utilitário depende do pacote de trabalho que consiste em salário, benefícios e condições de trabalho. Com efeito, um JGP estabeleceria um piso para as condições de emprego no setor privado, semelhante a um salário mínimo, apenas mais amplo. Se o pacote de emprego com garantia de emprego for mais atraente do que o pacote de trabalho do setor privado, isso atrairá trabalhadores para fora do setor privado, reduzindo a produção e o emprego do setor privado. Nesse caso, os empregadores do setor privado podem responder melhorando seu pacote de trabalho, o que poderia ter efeitos parecidos com um salário mínimo alto, o que faz com que os trabalhadores de baixa produtividade fiquem desempregados.

Preocupações com economia política

Por último, existem preocupações significativas de economia política. A primeira preocupação é o impacto de um JGP nos sindicatos do setor público. A distinção entre emprego no setor público e emprego garantido é artefactual e ambos contribuem para o rendimento nacional ao custo. Consequentemente, provavelmente haveria uma pressão considerável para reduzir os salários e benefícios do setor público para o nível do trabalho garantido, alegando que o trabalho é semelhante. Com efeito, há um alto risco de que um JGP possa ser usado para abrir uma nova frente para minar os sindicatos do setor público e a remuneração do setor público.

Uma segunda preocupação com a economia política é o workfare. Não só o JGP pode ser usado para minar o caráter de emprego no setor público, mas também pode ser usado para minar o direito ao bem-estar. Assim, o direito ao bem-estar pode ser condicionado à aceitação de um emprego garantido. Desta forma, um JGP pode se tornar uma faca de dois gumes, cortando para cima contra o setor público e para baixo contra o sistema de bem-estar social. Essa não é uma especulação absurda no contexto da economia política dos Estados Unidos, onde a grande população carcerária já está sendo explorada para trabalhar por quase-livre em benefício da indústria privada intensamente dependente de mão-de-obra.

Uma terceira preocupação da economia política é a produtividade de empregos garantidos. Um JGP será vendido politicamente ao público, alegando que os trabalhadores da JGP são produtivos. Entretanto, entregar produtividade requer capacidade organizacional e gerencial que o setor público talvez não tenha. Nesse caso, existe o risco de que tais trabalhos sejam percebidos como “fazer trabalho”. Isso representaria a economia política do animus para o governo, e poderia se recuperar na forma de política contrária à provisão de bens e serviços públicos e se opor à política de estabilização macroeconômica.

Cuidado com o que você deseja

Em suma, o debate sobre JGPs é preocupante. Mesmo aqueles que apóiam os objetivos de um JGP, e estão favoravelmente inclinados a políticas públicas ativistas, ainda podem ser cautelosos com um JGP por razões econômicas e políticas. A implementação de um JGP exigirá capital político e condições políticas corretas. Talvez seja melhor usar esse momento favorável para introduzir novas políticas (por exemplo, uma UBI) e atualizar uma coleção de diferentes modalidades de políticas existentes que, juntas, oferecem os mesmos ou mais benefícios sem os riscos da economia política.

Sobre o Thomas Palley

Thomas Palley é um economista independente que vive em Washington DC. Ele fundou a Economics for Democratic & Open Societies. O objetivo do projeto é estimular a discussão pública sobre que tipos de arranjos e condições econômicas são necessários para promover a democracia e a sociedade aberta. Seus inúmeros artigos estão publicados em seu site http://www.thomaspalley.com.