Política Industrial 2.0: O Caminho do Setor de Serviços para a Prosperidade Compartilhada

Precisamos abordar simultaneamente as mudanças climáticas, a desigualdade e a pobreza, mas as abordagens econômicas predominantes estão falhando; as soluções residem em uma política industrial atualizada e experimental, focada em empregos de serviços verdes e produtivos.

Foto: Wilson Dias/Agência Brasil

por Dani Rodrik

Precisamos de novas ideias para enfrentar os três maiores desafios econômicos da nossa época: as mudanças climáticas, a erosão da classe média e a pobreza. O primeiro representa uma ameaça existencial ao nosso meio ambiente; o segundo alimenta a polarização e mina a democracia; e o terceiro é um flagelo moral para todos nós. Contudo, com a ascensão do autoritarismo e do nacionalismo econômico, parece haver poucos motivos para otimismo em qualquer uma dessas frentes.

No meu novo livro,  Prosperidade Compartilhada em um Mundo Fragmentado , destaco que soluções para esses problemas já existem em práticas comuns ao redor do mundo. No entanto, elas frequentemente permanecem desconhecidas ou são ignoradas por se afastarem das abordagens convencionais.

Sem dúvida, à primeira vista, nossos três grandes desafios são muito diferentes, e os esforços para enfrentá-los muitas vezes parecem estar em conflito uns com os outros. Muitos consideram a transição verde incompatível com o crescimento econômico e o fortalecimento da classe média nas economias avançadas prejudicial aos interesses dos países em desenvolvimento. Mas todos eles envolvem uma tarefa global comum: impulsionar uma transformação estrutural de nossas economias para estimular atividades verdes e propícias a empregos melhores e mais produtivos.

Tradicionalmente, as políticas industriais desempenharam um papel crucial no processo de transformação econômica, primeiro nas economias avançadas e depois nos países bem-sucedidos do Leste Asiático. Hoje, precisamos de uma versão atualizada dessa mesma estratégia, que leve em consideração as exigências da transição verde e a realidade de que a indústria manufatureira não é mais uma fonte de geração de empregos (mesmo em países em desenvolvimento).

Já obtivemos sucesso significativo em energias renováveis. Embora economistas defendam há tempos impostos sobre carbono ou sistemas equivalentes de comércio de emissões como a maneira mais eficiente de reduzir as emissões, os ganhos reais e espetaculares nesse domínio vieram das políticas industriais verdes da China. Orientadas por metas nacionais, mas implementadas em grande parte em nível local por autoridades municipais, essas políticas reduziram os custos da energia solar, eólica e de baterias elétricas a níveis que agora tornam a energia renovável mais barata que os combustíveis fósseis. Como resultado, a transição verde acelerou rapidamente, levando até mesmo alguns dos  observadores mais pessimistas  a acreditar que o desastre climático pode ser evitado.

A abordagem da China é emblemática de um novo estilo de política industrial que difere significativamente da imagem convencional. Ela envolve uma colaboração significativa entre o governo nacional, os governos subnacionais e os interesses empresariais. Embora os subsídios tenham desempenhado um papel importante, eles foram apenas uma ferramenta entre muitas outras, incluindo políticas de compras públicas e capital de risco público. A abordagem da China é melhor caracterizada como experimental e iterativa do que como verticalizada e com rígidas condicionalidades.

Será que uma abordagem semelhante também pode ajudar a gerar bons empregos e a transformação produtiva que a preservação da classe média e a redução da pobreza exigem? Infelizmente, tanto em países desenvolvidos quanto em desenvolvimento, as políticas industriais continuam a se concentrar no setor manufatureiro, mesmo quando o objetivo é gerar ou manter empregos. Sem dúvida, a manufatura permanece relevante e importante para a transição verde, para garantir a resiliência da cadeia de suprimentos e para a segurança nacional. Mas a automação e a concorrência global transformaram esse setor em um setor que reduz drasticamente a mão de obra – mesmo na China, que continua sendo a superpotência manufatureira mundial. Temos pouca escolha a não ser depender do setor de serviços para os tipos de empregos produtivos que servem como caminho para a classe média.

Felizmente, tanto em economias avançadas quanto em desenvolvimento, existem muitos experimentos subnacionais nos quais parcerias entre agências governamentais e o setor privado ou grupos da sociedade civil estão gerando transformações econômicas significativas. Essas iniciativas locais, baseadas em contextos específicos, podem não se assemelhar às políticas industriais tradicionais, mas são similares à estratégia da China. Elas envolvem colaboração iterativa e o fornecimento de insumos públicos (treinamento de habilidades, extensão de negócios, assistência regulatória e terrenos para novas instalações) juntamente com subsídios para identificar novas oportunidades de negócios e mitigar restrições.

As autoridades econômicas nacionais podem se basear nesses modelos. O governo do ex-presidente dos EUA, Joe Biden, implementou "desafios" nos quais agências locais de desenvolvimento econômico foram convidadas a apresentar propostas para financiamento federal. Essa abordagem não apenas fornece novos recursos, mas também incentiva os atores locais a superarem seus problemas de ação coletiva e a desenvolverem uma visão comum para o desenvolvimento futuro. Infelizmente, a escala desses programas foi insignificante em comparação com as políticas industriais emblemáticas do governo, a Lei CHIPS e a Lei de Ciência e a Lei de Redução da Inflação, ambas voltadas principalmente para o setor manufatureiro.

Os governos nacionais, especialmente nas economias avançadas, também podem desempenhar um papel fundamental na promoção da inovação de uma forma mais favorável aos trabalhadores. Muitos setores de serviços – varejo, armazenagem, logística – já se beneficiaram da introdução de novas tecnologias digitais, mas as empresas privadas nem sempre têm os interesses dos trabalhadores em mente. Elas preferem usar novas tecnologias para monitorar e extrair mais dos trabalhadores, em vez de lhes dar autonomia e capacitá-los a realizar uma gama mais ampla de tarefas. Desenvolver as tecnologias que empoderem os trabalhadores em empregos tradicionalmente mal remunerados, como os de cuidados, varejo e serviços de alimentação, exige um esforço público dedicado, semelhante ao que precisamos para as energias renováveis.

Meu livro oferece tanto um alerta quanto motivos para esperança. Demonstro que nosso atual conjunto de políticas é inadequado para as tarefas em questão e certamente criará  sérios conflitos  entre os objetivos. Para enfrentar as mudanças climáticas, reconstruir a classe média e reduzir a pobreza global simultaneamente, precisamos abandonar as formas estabelecidas de pensar e considerar novas abordagens. A boa notícia é que não é inviável nem tarde demais para trilhar um caminho melhor. As sementes dessas abordagens inovadoras já existem em práticas vigentes em todo o mundo. Não precisamos de uma revolução, apenas de uma reconfiguração de nossas prioridades e políticas.

A política interna e a falta de cooperação global muitas vezes inviabilizam o que economistas e outros tecnocratas considerariam opções preferenciais. Mas impõem outras abordagens que costumam ser mais eficazes no mundo real.

Dani Rodrik, professor de economia política internacional na Escola de Governo John F. Kennedy da Universidade de Harvard, é presidente da Associação Econômica Internacional e autor de " Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy" (Princeton University Press).