Uma política industrial para bons empregos

A concorrência das autoridades públicas para atrair grandes empresas com benefícios fiscais ou outros subsídios não é o caminho para bons empregos. Um diálogo iterativo com as empresas oferece uma maneira melhor.

por Dani Rodrik e Charles F Sabel 

Tanto nos países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento, uma combinação de forças tecnológicas e econômicas criou um segmento de produção avançada, concentrado em áreas metropolitanas, que agora coexiste com uma massa de atividades e comunidades relativamente menos produtivas. Esse dualismo produtivo está por trás de muitos males contemporâneos: crescente desigualdade e exclusão, perda de confiança nas elites governantes e crescente apoio eleitoral a populistas autoritários. Mas grande parte da discussão sobre políticas hoje se concentra em soluções que não percebem a verdadeira fonte do problema.

Por exemplo, a redistribuição por meio de impostos e transferências fiscais aceita a estrutura produtiva como dada e apenas melhora os resultados por meio de folhetos. Da mesma forma, os investimentos em educação, renda básica universal e fundos de riqueza social buscam fortalecer as dotações da força de trabalho, sem garantir que as melhores dotações sejam colocadas em uso produtivo. Enquanto isso, as garantias de emprego e a gestão da demanda keynesiana oferecem pouco para melhorar o mix de empregos.

Para ter certeza, precisamos de muitas dessas políticas. Mas funcionarão melhor - e, a longo prazo, talvez apenas - com um novo conjunto de medidas "produtivistas" que intervêm diretamente na economia real, visando a expansão do emprego produtivo 

Reforçando mutuamente

A estratégia que temos em mente compreenderia três componentes que se reforçam mutuamente: um aumento no nível de qualificação e produtividade dos empregos existentes, fornecendo serviços de extensão para melhorar os programas de gestão ou de cooperação para o avanço da tecnologia; um aumento no número de bons empregos, apoiando a expansão de empresas locais existentes ou atraindo investimentos de forasteiros; e políticas ativas de mercado de trabalho ou programas de desenvolvimento da força de trabalho para ajudar os trabalhadores, especialmente de grupos em risco, a dominar as habilidades necessárias para obter bons empregos.

Nenhum desses três componentes é novo, e elementos de cada um podem ser encontrados em programas governamentais reais. Mas as políticas existentes são tipicamente enraizadas em estruturas regulatórias que funcionam mal sob condições de alta incerteza. O que é um bom trabalho? Quantos podem ser razoavelmente criados? Como as escolhas tecnológicas e outras no nível da empresa influenciam a criação de empregos? Quais alavancas políticas complementares estão disponíveis? Como esse conjunto de instrumentos pode ser expandido?

Estas são necessariamente questões locais e contextuais. Eles podem ser respondidos e revisados ​​periodicamente, apenas por meio de um processo iterativo de interação estratégica entre órgãos públicos e empresas privadas. Um tema comum que emerge dos  estudos  das chamadas políticas baseadas no lugar, como os subsídios ao emprego com orientação regional e o investimento em infraestrutura, é a natureza altamente contingente do sucesso. Poucas políticas funcionam prontamente e de forma confiável em diversas configurações.

As competições entre estados e localidades para atrair grandes empregadores com impostos e outros subsídios funcionam especialmente mal. Ofertas recentes de alto perfil para a Foxconn e Amazon, em Wisconsin e Nova York, respectivamente, explodiram. Além de serem desequilibrados, eles eram baseados em um ambiente estável, refletido em termos contratuais fixos e detalhados. Quando a Foxconn enfrentou mudanças na demanda e na tecnologia, e a Amazon enfrentou consequências políticas inesperadas, não havia espaço suficiente para revisão ou renegociação.

Arranjos inovadores

Os regimes de governança devem reconhecer plenamente a natureza provisória e interativa de qualquer estrutura política eficaz. Felizmente, os princípios sobre os quais tais regimes podem ser construídos não precisam ser inventados do zero. Eles podem ser emprestados de arranjos inovadores de governança que firmas, reguladores e outras agências públicas já desenvolveram em outras esferas.

Em um  artigo recente , fornecemos ilustrações detalhadas de dois domínios: o fomento de tecnologias pela Agência de Projetos de Pesquisa Avançada de Defesa (DARPA) e seu desdobramento, a Agência de Projetos de Pesquisa Avançada-Energia (ARPA-E), nos Estados Unidos e regulamentação ambiental da produção leiteira na Irlanda.

Sob extrema incerteza, nenhuma das partes - nem reguladores nem firmas - tem informações confiáveis ​​sobre as possibilidades e os custos do ajuste no médio prazo, e haverá apenas vagas conjecturas em relação às possibilidades futuras. A resposta - em promoção de inovação, regulamentação ambiental, segurança alimentar e aviação civil, entre outras áreas - é a criação de um regime de troca de informações que vincula a especificação contínua das metas à exploração contínua de novas soluções.

Na União Européia, por exemplo, o regulador estabelece 'água boa' como um resultado ambicioso e aberto. As entidades regulamentadas e partes afetadas - empresas e fazendas, estados membros, governos locais, atores da sociedade civil - são obrigadas a fazer planos para atingir as metas e relatar resultados regularmente. Penalidades são impostas por falha em reportar honestamente ou por falha persistente em alcançar resultados viáveis ​​(como demonstrado por outros em posição similar). Esses métodos não são autopoliciadores. Como todas as instituições, elas podem ser corrompidas ou degradadas. Mas com a supervisão pública adequada, eles funcionam quando as abordagens convencionais falham.

Boa estratégia de empregos

Além de alguns programas de treinamento em faculdades comunitárias bem-sucedidos, esses arranjos de governança não foram implantados em busca de bons empregos. Mas eles podem ser adaptados para esse fim. O conceito de 'bom trabalho', assim como a água limpa, é impreciso e precisa ser operacionalizado de uma maneira que esteja tanto evoluindo quanto dependente do contexto. Uma estratégia de bons empregos poderia ser introduzida em quatro etapas.

Primeiro, por meio de legislação ou outros meios, o governo se compromete a resolver o problema dos maus empregos, cria um organismo inter-agências para revisar e estimular a melhoria das respostas regulatórias e fornece fundos e autoridade para programas voluntários. Em segundo lugar, os reguladores que atualmente supervisionam áreas que afetam diretamente a qualidade e a oferta de trabalho - treinamento vocacional, extensão agrícola e manufatureira, estabelecimento de normas e afins - introduzem mecanismos de governança que não apenas induzem a inovação, mas também antecipam a necessidade de serviços de apoio para ajudar os atores vulneráveis ​​a cumprir requisitos cada vez mais exigentes. Os requisitos podem assumir diferentes formas, incluindo metas específicas de quantidade de emprego e / ou padrões.

Em terceiro lugar, onde a autoridade reguladora atual não alcança, o governo cria programas públicos-privados voluntários para avançar as fronteiras da tecnologia e organização ou - talvez mais importante - fornece serviços de apoio e possivelmente subsídios para ajudar empresas de baixa produtividade / baixa qualificação mudar para o setor avançado. Por último, condicionado ao sucesso dos acordos voluntários, o âmbito destas práticas seria gradualmente tornado obrigatório para as empresas não participantes, começando pela apresentação obrigatória de planos credíveis para melhorar a qualidade e a quantidade de empregos.

Uma característica atraente da estratégia de bons empregos que propomos é que as mesmas instituições de governança interativa que permitem às partes especificar e resolver os problemas que enfrentam sob incerteza também lhes permitem desenvolver a confiança e a confiança mútua de que necessitam para aprofundar e ampliar seus problemas. esforços. A ampla coalizão necessária para que a abordagem seja bem-sucedida já não precisa existir; pode e provavelmente será o resultado de seguir a estratégia. Confiança e novas alianças são tanto - ou mais - o resultado da resolução conjunta de problemas como pré-condições.

Dani Rodrik, professor de economia política internacional na Escola de Governo John F Kennedy da Universidade de Harvard, é autor de " Straight Talk on Trade: Idéias para uma economia mundial sadia". Charles F Sabel é professor de direito na Universidade de Columbia.