Estudo em parceria com o Mdic revela crescimento exponencial das emendas no financiamento das áreas de saúde, educação e trabalho. Resultados preliminares apontam concentração regional e possíveis distorções no planejamento de políticas públicas.
Créditos: Helio Montferre/Ipea
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em parceria com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (Mdic), está conduzindo uma ampla investigação sobre os impactos das emendas parlamentares no orçamento público brasileiro. A análise, que será concluída até o fim de 2025, examina não apenas a evolução do volume de recursos direcionados por deputados e senadores, mas também seus efeitos sobre o funcionamento de políticas públicas e a dinâmica institucional entre os Poderes Legislativo e Executivo.
Os dados preliminares do estudo revelam uma mudança significativa no perfil do gasto público. Em 2023, as emendas parlamentares representaram 52,5% dos gastos discricionários na área da saúde — um salto expressivo em comparação a 2014, quando esse percentual era de 18,6%. Ainda que em menor proporção, o crescimento também foi observado nas políticas de educação (de menos de 1% para 5%) e trabalho (de 1% para 14,95%).
A diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia do Ipea, Luseni Aquino, destaca que a pesquisa se insere no esforço da instituição para compreender o reequilíbrio de forças entre os Poderes: “O crescimento das emendas parlamentares é um fenômeno recente e que está moldando as relações institucionais no país. Queremos entender seus efeitos sobre a qualidade do gasto público e sobre o próprio funcionamento da democracia.”
Evolução e distribuição dos recursos
O estudo aponta que os gastos com educação via emendas cresceram de R$ 360 milhões em 2014 para R$ 1,75 bilhão em 2023. Na área de trabalho e emprego, o salto foi de R$ 2,7 milhões para R$ 125 milhões no mesmo período. A maior parte dos recursos em trabalho foi destinada a ações de empregabilidade e fomento ao emprego, enquanto na educação o foco foi a educação básica e os investimentos em infraestrutura.
Na saúde, os recursos passaram a ser majoritariamente voltados para o custeio da Atenção Primária e Especializada, o que preocupa especialistas quanto à sustentabilidade e ao planejamento do SUS. “Há evidências de que as emendas parlamentares, embora volumosas, não têm contribuído para a redução das desigualdades regionais no financiamento da saúde”, observa Joana Costa, coordenadora-geral de Estudos e Políticas Sociais do Ipea.
A distribuição regional dos recursos também revela disparidades. No campo da educação, regiões como o Sudeste e o Nordeste receberam proporcionalmente menos do que seu peso populacional, enquanto Norte e Centro-Oeste foram beneficiadas com percentuais superiores. No caso da saúde, a variação entre anos e regiões chega a 38 pontos percentuais, como observado na oscilação do Centro-Oeste entre 7,6% e 45,2% de participação nas despesas financiadas por emendas.
Regras, impactos e recomendações
O crescimento das emendas está ligado a mudanças institucionais promovidas desde 2014, como a obrigatoriedade de execução das emendas individuais e de bancada — metade das quais deve ser destinada à saúde. Além disso, a criação das chamadas “emendas pix”, que dispensam vinculação a programas federais, ampliou a autonomia dos parlamentares sobre a destinação dos recursos.
Para Acir Almeida, técnico do Ipea e um dos coordenadores da pesquisa, o novo arranjo orçamentário enfraquece a capacidade de coordenação do Executivo e levanta dúvidas sobre a efetividade e a transparência da execução: “É cedo para conclusões definitivas, mas há indícios de que a barganha política se deslocou, sem necessariamente aumentar a eficiência ou a equidade do gasto.”
A próxima fase do estudo inclui análises comparativas com experiências internacionais, avaliação das regras orçamentárias em vigor e sua influência sobre o equilíbrio de poderes, controle interno e transparência. A expectativa é que os resultados embasem recomendações ao Congresso e contribuam para o aprimoramento das políticas públicas financiadas por emendas.
O Ipea pretende publicar um livro reunindo os resultados completos até meados de 2026. A pesquisa promete lançar luz sobre uma das questões mais sensíveis e debatidas da política brasileira atual: o uso, o controle e os impactos das emendas parlamentares no orçamento federal.
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