Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada analisou repasses federais via emendas parlamentares entre 2013 e 2023 e concluiu que os recursos aumentaram as despesas municipais em saúde e a realização de mamografias, mas não produziram efeitos consistentes sobre mortalidade neonatal, internações evitáveis, oferta de leitos e número de profissionais de saúde.
Foto: Fernando Frazão/Agência Brasil
O avanço das emendas parlamentares no orçamento da saúde ampliou os gastos municipais do Sistema Único de Saúde (SUS), mas ainda não produziu resultados consistentes na melhoria de indicadores estruturais e desfechos finais em saúde. A conclusão é de um novo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que analisou o impacto das transferências federais via emendas parlamentares entre 2013 e 2023.
O relatório mostra que, desde 2014, o Congresso Nacional passou a exercer influência crescente sobre a execução do orçamento federal, especialmente após a consolidação do chamado “orçamento impositivo”. Com isso, aumentou rapidamente a participação das emendas parlamentares no financiamento do SUS.
A pesquisa foi elaborada pelos pesquisadores Aléssio Tony Cavalcanti de Almeida, Fabiola Sulpino Vieira e Gustavo Saraiva Frio e compara municípios que receberam baixos volumes de emendas com aqueles altamente dependentes desses recursos. Os autores dividiram os municípios em dois grupos: o Q1, formado por cidades em que as emendas representavam menos de 6,4% do piso mínimo de aplicação em saúde, e o Q4, composto por municípios em que esses repasses ultrapassavam 21,1% do piso constitucional da saúde.
Segundo o estudo, municípios que passaram a receber recursos federais em alta intensidade por meio de emendas tiveram aumento médio de 11,8% nas despesas totais em saúde. Dependendo da metodologia aplicada, esse crescimento variou entre 7,5% e 11,8%.
Outro efeito identificado foi o aumento na realização de mamografias. O levantamento aponta crescimento médio de 2,8% na proporção de mulheres que fizeram o exame preventivo, podendo chegar a 7,4% em análises de longo prazo.
Apesar disso, os pesquisadores afirmam que os efeitos das emendas sobre a estrutura do sistema de saúde foram limitados. Não houve impacto robusto na ampliação do número de profissionais de saúde, na oferta de leitos hospitalares ou no percentual de gestantes que realizaram mais de seis consultas de pré-natal.
O estudo também não encontrou evidências sólidas de melhora em indicadores considerados estratégicos para avaliar a qualidade do SUS. Entre eles estão a redução das internações por condições sensíveis à atenção primária e a queda da mortalidade neonatal precoce. Os autores classificam esses resultados como “frágeis” e sensíveis às diferentes especificações estatísticas utilizadas na pesquisa.
Outro ponto analisado foi a hipótese de substituição de recursos próprios dos municípios por verbas oriundas de emendas parlamentares. Os pesquisadores identificaram sinais de recomposição parcial das fontes de financiamento no curto prazo, mas afirmam não haver evidências estáveis suficientes para concluir que os municípios tenham reduzido sistematicamente seus investimentos próprios em saúde após receberem mais recursos federais.
O relatório ressalta que o crescimento das emendas parlamentares alterou significativamente a dinâmica do financiamento da saúde pública no país. Em 2024, as despesas executadas por emendas parlamentares em ações e serviços públicos de saúde chegaram a R$ 24,8 bilhões, equivalendo a 11,4% de todo o gasto federal em saúde e a 45,4% das despesas discricionárias do Ministério da Saúde.
Os autores observam que a distribuição desses recursos nem sempre segue critérios técnicos ou de planejamento regional. Estudos anteriores citados pelo relatório mostram que municípios pequenos recebem, proporcionalmente, mais recursos por habitante do que cidades maiores, o que pode ampliar desigualdades no financiamento do SUS.
Além disso, a pesquisa aponta problemas de transparência na divulgação dos dados sobre emendas parlamentares. Segundo o documento, há dificuldades relacionadas à acessibilidade das informações, inconsistências metodológicas e ausência de identificação clara de beneficiários finais dos recursos, especialmente quando há repasses para instituições privadas sem fins lucrativos.
O estudo conclui que as emendas parlamentares podem desempenhar papel complementar no financiamento do SUS em nível municipal, mas alerta que avanços mais amplos e duradouros dependem de mecanismos federais de financiamento mais previsíveis, estáveis e articulados ao planejamento regional da rede pública de saúde.
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