Corte consolidou entendimento para exigir dolo em casos de improbidade e validou parte das mudanças feitas em 2021; outros dispositivos questionados ainda serão analisados
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| Foto: Victor Piemonte/STF |
O Supremo Tribunal Federal (STF) formou maioria, nesta quinta-feira (28), para validar parte significativa das mudanças promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), em um julgamento que reacende críticas de juristas, órgãos de controle e entidades ligadas ao combate à corrupção sobre o possível esvaziamento dos mecanismos de responsabilização de agentes públicos.
O julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7156 e 7236 ainda não foi concluído, mas o Plenário já consolidou entendimentos que alteram profundamente a lógica histórica da improbidade administrativa no Brasil. As mudanças aprovadas pelo Congresso Nacional em 2021 foram defendidas sob o argumento de combater “excessos punitivos” e evitar a chamada “criminalização da gestão pública”. Entretanto, críticos sustentam que a reforma criou obstáculos que podem favorecer a impunidade de agentes públicos e particulares envolvidos em irregularidades.
Fim da improbidade culposa
Um dos pontos mais relevantes validados pelo STF foi a exclusão da improbidade culposa, isto é, a impossibilidade de punição de agentes públicos por atos praticados sem dolo específico.
Na prática, somente condutas intencionais poderão ser enquadradas como improbidade administrativa. Antes da reforma, erros graves decorrentes de negligência, imprudência ou imperícia poderiam gerar sanções em determinadas hipóteses.
A mudança foi celebrada por setores da administração pública e por parte da classe política, que alegavam insegurança jurídica e perseguição a gestores. Contudo, especialistas apontam que a exigência de comprovação do dolo específico torna muito mais difícil responsabilizar agentes públicos em casos de fraudes sofisticadas, desvios administrativos e omissões deliberadas mascaradas como erro técnico.
Na visão crítica de membros do Ministério Público e de tribunais de contas, a reforma elevou drasticamente o ônus probatório, criando uma barreira que tende a inviabilizar diversas ações de improbidade.
Proteção a interpretações jurídicas
Outro trecho validado pelo STF estabelece que não configura improbidade administrativa a adoção de interpretação jurídica baseada em entendimentos aceitos pelos tribunais, ainda que posteriormente superados.
A Corte delimitou que essa proteção só vale quando houver respaldo em decisões do próprio STF, tribunais superiores ou, subsidiariamente, tribunais de segunda instância.
Embora o dispositivo busque evitar punições por divergências interpretativas legítimas, críticos afirmam que a norma pode abrir margem para justificativas estratégicas de atos administrativos controversos, especialmente em temas complexos envolvendo licitações, contratos e políticas públicas.
Responsabilização de empresas
Em um dos poucos pontos em que o STF endureceu o entendimento da nova lei, formou-se maioria para derrubar a exigência de comprovação de “benefício direto” para responsabilização de sócios, diretores e colaboradores de empresas privadas.
Com isso, empresários e agentes privados poderão ser responsabilizados mesmo sem vantagem patrimonial evidente, desde que fique comprovada participação dolosa no ato ilícito.
O entendimento foi visto como uma tentativa da Corte de evitar lacunas que poderiam beneficiar empresas envolvidas em fraudes licitatórias e esquemas de corrupção.
Contratação com o poder público
O STF também invalidou o trecho que limitava a proibição de contratar com o poder público apenas ao ente federativo prejudicado pela irregularidade.
Para a maioria dos juízes, permitir que uma empresa impedida de contratar com um município pudesse continuar celebrando contratos com estados ou com a União comprometeria a efetividade da sanção.
O juiz Alexandre de Moraes sustentou que a vedação deve alcançar toda a administração pública nacional, nos três níveis federativos.
Debate sobre perda da função pública
O julgamento foi suspenso justamente em um dos pontos mais sensíveis da reforma: a limitação da perda da função pública apenas ao cargo ocupado no momento da prática da irregularidade.
A maioria parcial formada até agora entende que a regra enfraquece a punição, pois permitiria que agentes escapassem da sanção simplesmente mudando de cargo ao longo do processo judicial — realidade comum em carreiras políticas e administrativas.
A divergência sustenta que o Congresso optou por uma sanção proporcional ao vínculo funcional relacionado ao ato ilícito, preservando a individualização da pena.
O tema expõe uma divisão mais ampla no STF sobre os limites da atuação do Judiciário diante da opção legislativa feita pelo Congresso em 2021.
Críticas à reforma
A reforma da Lei de Improbidade Administrativa foi aprovada em um ambiente político marcado pelo avanço de pautas de limitação de órgãos de controle e críticas à atuação do Ministério Público e da Lava Jato.
Desde sua aprovação, entidades como associações de procuradores e organizações de transparência alertam que as mudanças reduziram significativamente a capacidade do Estado de combater práticas de corrupção administrativa.
Entre os principais pontos criticados estão:
- a exigência de dolo específico;
- a limitação das hipóteses de improbidade;
- a redução de prazos prescricionais;
- as novas exigências probatórias;
- e as restrições à responsabilização de agentes públicos.
Para defensores da reforma, contudo, a antiga legislação permitia excessos interpretativos, insegurança jurídica e perseguição de gestores por meras irregularidades formais sem dano efetivo ao erário.
ADI sobre a antiga lei perde objeto
O STF também julgou prejudicada a ADI 6678, proposta pelo PSB, que questionava dispositivos da redação original da Lei de Improbidade por permitir punições em situações consideradas meramente formais, como atrasos na prestação de contas.
Apesar disso, a Corte preservou os efeitos da medida cautelar anteriormente concedida e manteve entendimento aplicável a processos ainda sem trânsito em julgado envolvendo a antiga redação da lei.
Com o julgamento ainda pendente de conclusão, o STF deverá definir nos próximos meses os contornos definitivos da nova interpretação da improbidade administrativa no país — uma legislação que, para críticos, saiu de um modelo excessivamente amplo para um sistema que pode dificultar severamente a responsabilização de agentes públicos e privados por desvios contra a administração pública.
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