ENTREVISTA José Roberto Afonso, pesquisador FGV IBRE – Assessor na Assembleia Constituinte
Após 30 anos de promulgada, qual seu balanço da Constituição Federal de 1988?
O mais positivo possível. Sem a pretensão de ser ufanista, na república brasileira nunca tivemos uma constituição democrática tão longeva, e acho que grande maioria dos brasileiros não tem noção disso. Discordo das críticas, sobretudo que Constituição inviabilizaria a saúde fiscal. A evidência histórica é óbvia: passadas três décadas de sua vigência, já teve período com dívida em redução, outro de dívida descontrolada, e calote de dívida (governo Collor); ora governos fizeram superávits, ora déficit… Há um equívoco conceitual importante a ser corrigido: confundir as regras do jogo com o jogo em si, seu resultado. Constituição delineia instituições, as regras – como no futebol, em que se enfrentam dois times, que começam com onze jogadores, e uma bola redonda. Outra coisa é a forma como se traçam políticas e as executam na prática – no futebol, tem time que gosta mais de defender, outro de atacar... Acho que nossos grandes problemas fiscais não decorrem de instituições mas da forma como são aplicadas e usadas.
Qual lembrança tem do processo constituinte?
A Assembleia Constituinte foi a minha maior escola, de vida, em cerca de 40 anos de carreira profissional. Assessorei diretamente o então deputado José Serra, e daí trabalhei também com os deputados Francisco Dornelles, na comissão temática do sistema tributário, orçamento e finanças, com Nelson Jobim nas etapas finais e, depois, no congresso revisor. Havia muitos economistas, juristas, profissionais com larga experiência, em primeiro mandato parlamentar, o que oxigenou e muito o Parlamento – além dos já citados, também Cesar Maia, Delfim Neto, Roberto Campos, até Lula. Deputados e senadores com igual poder de voto. A decisão mais importante e profundamente democrática foi tomada antes do começo dos trabalhos em si: não se aceitou partir do projeto piloto de Constituição, antes elaborado pela comissão de notáveis liderada por Afonso Arinos. A opção foi por criar comissões temáticas, uma para cada título futuro da Constituição, com todos os parlamentares participando ao menos em uma, mas podendo apresentar emendas para qualquer comissão. O Congresso fervia, em ideias, debates simultâneos, nessa fase inicial. A seguir, a comissão de sistematização reuniu uma certa elite, líderes e dirigentes da comissão, e a pretexto de consolidar e harmonizar as diferentes propostas, resultou em um texto dito mais progressista do que a maioria da casa. Ao virar o ano e ir para fase de plenário, o grupo majoritário de não-participantes da sistematização e tidos como mais conservadores formou o chamado Centrão, formulou e aprovou um texto alternativo, em um jogo pleno de democracia.
O fato de ter sofrido várias emendas (99 e outras seis de revisão) é um fator negativo?
O mundo mudou e a Constituição precisou se ajustar. Na verdade, os próprios constituintes reconheceram que a Carta precisaria ser modernizada e criaram um congresso revisor, para cinco anos depois, que só aprovou meia dúzia de emendas – embora, uma decisiva para o Plano Real, incluindo desvinculação de receitas. Restou ao Congresso corrente, mesmo com quórum extraordinário, aprovar uma centena de emendas. Isto decorre da opção democrática brasileira por ter a Constituição mais extensa, detalhista, prolixa, no mundo. Na falta de confiança de um em outro governo, de cidadãos e empesas no governo, se parte para resolver no corpo da Constituição conflitos e questões que, no resto do mundo, se decidem em leis – e nem todos países tem a figura da lei complementar, uma lei de quórum especial, para a qual a Assembleia Constituinte remeteu os impasses quando não se chegava a um consenso mínimo. Pela ótica econômica, as emendas constitucionais foram cruciais para modernizar o País a nova realidade, como ao desestatizar atividades como de petróleo e energia elétrica e ao revogar a tentativa de tabelamento da taxa de juros. Esta regra, como a anistia ao crédito oficial dos agricultores ou a estabilidade do servidor público, foi aprovada na Constituinte por peculiar aliança entre parlamentares, tidos como mais à esquerda, com aquele mais à direita – que nada tinha de liberal política, pelo estado mínimo, como no resto do mundo.
Mas naquele momento a lógica binária da Guerra Fria já estava com os dias contados...
Pouco depois de promulgada a Carta, caíram o muro de Berlim e o mundo polarizado, como dos democratas contra os militares, da nação contra os imperialistas, do trabalhador contra o capitalista. Era inevitável modernizar as instituições na Constituição, inclusive as econômicas. Porém, uma centena de emenda não levou a se perder a essência e o vigor da democracia. Qual outro País aprovou dois impeachments de Presidente, sem golpe militar, ainda mais em plena América Latina? Para essa nova ordem institucional, contam muito o Judiciário e sobretudo o Ministério Público, que ganharam uma força sem precedentes na história com a Constituinte de 1988. Antes, o chefe do Ministério Público era como um ministro ou secretário de Estado, subordinado ao Executivo, sentava na mesa do seu chefe ao lado do comandante da Fazenda, da Educação, de Saúde.
Já o caso do Legislativo, por sua vez, ganhou poderes mas nem sempre conseguiu exercer de forma a ganhar tanta credibilidade. No caso das finanças públicas, o mesmo Congresso que aprova a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a emenda do teto dos gastos (EC 95), é o mesmo poder que adota uma série de medidas para driblar, flexibilizar ou simplesmente ignorar a disciplina fiscal daqueles atos. Uma peça chave para a democracia, desde a idade média, como o orçamento, é apreciado no Legislativo como mais uma lei, sem um debate no nível necessário a dimensão da importância dessa peça para a vida do País.
Outra crítica frequente à Carta são os dispositivos não regulamentados que acabam por limitar sua eficácia. Como corrigir essas lacunas?
Às vezes não se regulamentou até hoje porque o mesmo impasse surgido no meio da Assembleia de 1987/1988 segue ainda sem solução, sem pacto ou sem maioria. Lembrando que naquela época, quando um embate se mostrava insolúvel, quase sempre se remeteu a questão para uma lei complementar – figura, aliás, que não é tão comum no resto do mundo. Cabe a essa lei, que exige maioria absoluta do Legislativo (e não apenas dos presentes), decidir sobre regras mais duradouras, aplicadas às três esferas de governo... Em outros casos, porém, a não regulamentação reflete uma forma indireta (e até antidemocrática) para que os derrotados no meio da Constituinte pudessem dar a volta por cima. Um caso emblemático é o dos limites para o endividamento do governo federal. Desde os tempos dos militares, tal restrição só era imposta aos governos estaduais e municipais. Apesar de a Constituição de 1988 passar a exigir não apenas um, mas dois tetos para a dívida, um para consolidada federal, e outro para mobiliária, os líderes dos governos os mais diferentes, em resposta ao veto pelas autoridades econômicas e monetárias e a omissão do mercado financeiro, nunca deixaram que sequer fossem votadas tais propostas.
Por outro lado, há uma corrente de defesa da desvinculação constitucional de determinados temas. Qual sua opinião?
A revolução digital pode impor essa regra, sobretudo no caso do sistema tributário. É impossível saber quais serão os principais impostos a serem cobrados da próxima geração, alguns até falam em imposto sobre robôs, mas, ao certo, só se sabe que os atuais impostos tendem a ficar obsoletos e ineficientes. O mais racional seria tirar as definições detalhadas da cobrança de tributos, bem assim de sua repartição do próprio texto constitucional, como se faz em todo o resto do mundo. A exemplo dos códigos penais e outros que são chave para o direito, o ideal seria pormenorizar o sistema no Código Tributário, uma lei especial, que não seja mudada por medida provisório, muito menos por decreto. No corpo da própria Constituição, deveriam constar apenas princípios, como as restrições ao poder de tributar – como legalidade, anualidade...
Se aprovarmos as reformas de temas-chave como a Previdência e o sistema tributário da forma como estão apresentadas hoje, corremos o risco de rápida desatualização, como o que aconteceu com o debate constituinte?
Está emergindo uma nova economia e sociedade que vão requerer instituições revisadas para a nova realidade. O problema é não apenas deixar de reformar, como fracassou a tentativa recente da previdência social, mas mesmo esta constitui um acerto de contas com o passado. Mal há debate, quanto mais converter em projetos de mudanças institucionais desenhados com vistas ao futuro. Como cada vez mais teremos trabalho sem emprego, é preciso considerar isso na reforma previdenciária pois parcela enorme de trabalhadores brasileiros já não tem carteira assinada, e isso crescerá com a “economia do bico”, em que se trabalhará por tarefa, sem vínculo permanente com um mesmo empregador, um espaço físico, um horário fixo. É mais provável que a previdência privada passe a ser também a básica, como já se pratica nos Estados Unidos e se discute na Europa, mas o Brasil desconhece tais discussões. O mesmo vale para o sistema tributário, pois o atual ainda está baseado no criado em 1965, quando se pensava basicamente em bens tangíveis (a ponto de a União preferir taxar produtos industrializados e deixar mercadorias para os Estados), os serviços eram marginais (tanto que se deixou sua competência para municípios), sequer se pensava em direitos de imagem. Será um brutal desafio cobrar imposto, por exemplo, quando na próxima Copa do Mundo, se assistirá jogos com óculos virtuais, como se presente no melhor lugar do estádio, e se comprará produtos a serem gerados na impressora tridimensional, ou seja, sem que haja a fabricação e nem o transporte de uma mercadoria, sem que esteja claro qual o serviço prestado, por quem e aonde... Quando muito, se tenta agora o consenso para criar um único imposto sobre valor adicionado (IVA), sem que se diga que isso já foi aprovado na fase inicial da Assembleia Constituinte, mas, infelizmente, abandonado por falta de apoio político para o que já era melhor solução técnica há 30 anos. Porém, nestes dias, a Europa está discutindo muito se e como o IVA poderá taxar a nova economia digital, enquanto Estados Unidos avaliam inventar um novo imposto para empresas como a fundir a taxação de lucros, vendas e movimentação financeira. Na administração tributária, até a Mongólia cobra imposto com código QR e a China concentrou num mero celular todos os atos de pagar uma compra e também um imposto, enquanto nós achamos muito avançado a NF eletrônica e as declarações de imposto de renda por internet – sem que nenhum governo divulgue os dados abrangentes daí extraídos. Se reformarmos de olho no retrovisor (bem pequeno e antigo), podemos queimar um esforço político e social monumental para ir para onde os outros países estão prestes a sair, ou já estão saindo.
Há forma de melhorar o que está à mesa?
Eu penso que uma boa vantagem a explorar no atraso é que seria mais barato o custo de abandonar os atuais sistemas de governos. Pela ótica da inovação, os brasileiros são muito mais criativos do que os seus governos, tanto que exportamos serviços e profissionais em TI. Falta transpor a mesma capacidade para mudar muito e rápido para os serviços de governo. Paradoxalmente, um caminho seria não esperar tanto de um novo chefe do Executivo, mas voltar a valorizar os servidores públicos e ter entidades da sociedade civil mais atuante. É preciso também mais debate técnico e em cima de insumos técnicos – e o fracasso da reforma previdenciária poderia servir de exemplo porque, por mais premente que seja, até hoje não foram divulgados publicamente os modelos e toda a memória de seu cálculo. Há muito que se fazer, trabalhar, debater, do que apenas ficar esperando que um novo presidente, um novo governador, um novo prefeito, fosse até um imperador, para resolver todos problemas da economia e da sociedade.
Leia outras entrevistas do "Especial Conjuntura Econômica - 30 anos da Constituição Federal" na edição de setembro.
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