CPMI do INSS: quando a Constituição impõe freios à investigação parlamentar

Marcelo Aith*

Ao barrar o andamento da CPMI do INSS, o Supremo Tribunal Federal recolocou o debate sobre CPIs e CPMIs em um terreno que o espaço público frequentemente abandona: o da fidelidade ao desenho constitucional do instituto. No julgamento do MS 40.799, especialmente a partir do voto divergente do juiz Flávio Dino, a Corte foi chamada a enfrentar não o direito de criação da comissão, mas os limites constitucionais de sua continuidade.

O ponto de partida é claro. O art. 58, § 3º, da Constituição assegura a criação de comissões parlamentares de inquérito mediante requerimento de um terço dos membros da Casa, para apuração de fato determinado e por prazo certo.

O problema jurídico enfrentado, porém, não dizia respeito propriamente ao direito da minoria à criação da comissão, mas a algo distinto: saber se esse mesmo núcleo protetivo autorizaria a prorrogação automática da CPMI do INSS, inclusive com leitura tácita de requerimento e continuidade dos trabalhos por inércia da Mesa. O voto divergente responde negativamente e o faz com uma racionalidade institucional que merece ser levada a sério.

A razão mais forte dessa divergência está em uma expressão que, à primeira vista, pode parecer modesta, mas é decisiva: “prazo certo”. Em matéria de CPI, prazo não é ornamento procedimental; é garantia constitucional. A comissão parlamentar de inquérito exerce função atípica do Poder Legislativo, com poderes de investigação próprios de autoridades judiciais. Justamente por isso, o constituinte cercou essa atividade de freios explícitos. Fato determinado e prazo certo não são exigências formais secundárias, mas cláusulas de contenção do poder investigativo parlamentar.

Ao sustentar que a prorrogação automática esvaziaria o conteúdo normativo do prazo certo, convertendo-o em prazo indeterminado disfarçado, o voto divergente toca no ponto exato em que a defesa da fiscalização parlamentar não pode se transformar em licença para o prolongamento indefinido de um poder excepcional.

O argumento ganha ainda mais densidade quando deslocado do plano abstrato para a realidade concreta da própria CPMI. O voto registra que já haviam sido aprovadas 1.002 medidas de quebra de sigilo, entre relatórios de inteligência financeira e quebras bancárias e fiscais, sendo 996 com documentação já entregue. Não se trata, portanto, de um debate burocrático sobre calendário parlamentar, mas da continuidade de uma investigação com elevado potencial de restrição a direitos fundamentais. Quanto maior a intensidade dos poderes exercidos, maior deve ser o rigor na observância das balizas constitucionais. Em um Estado de Direito, não há oposição entre investigar com vigor e respeitar limites; é precisamente o respeito aos limites que legitima a investigação.

É nesse ponto que o voto divergente oferece uma comparação particularmente feliz. Flávio Dino lembra que, mesmo no âmbito do inquérito policial, a prorrogação não se opera automaticamente. O Código de Processo Penal, em seu art. 10, prevê prazos e admite, em certas hipóteses, o retorno dos autos para diligências ulteriores mediante provocação formal e definição da autoridade competente. O raciocínio é simples e contundente: se até no modelo clássico de investigação, submetido ao controle jurisdicional, a continuidade depende de ato formal, não parece constitucionalmente razoável admitir que uma comissão parlamentar, no exercício de função atípica e invasiva, disponha de liberdade ainda maior.

O voto também é preciso ao separar duas questões que o debate político costuma misturar. A primeira é o direito da minoria à criação da CPI. A segunda é o destino procedimental da comissão já instituída. O Supremo tem jurisprudência consolidada no sentido de que a criação da CPI, uma vez preenchidos os requisitos constitucionais, não pode ser bloqueada pela maioria parlamentar. Esse entendimento ficou emblematicamente afirmado no MS 26.441, relativo à CPI do Apagão Aéreo, quando a Corte tratou a instalação da CPI como expressão do direito de oposição e da proteção das minorias.

Mas uma coisa é reconhecer que a maioria não pode impedir o nascimento da CPI quando a Constituição assim determina; outra, bem diferente, é sustentar que toda a sua vida institucional passa a estar constitucionalmente sequestrada pela vontade da minoria. É aqui que o voto divergente se ancora corretamente na ADI 3.619. A proteção constitucional da minoria para instaurar a CPI não se converte em direito subjetivo à sua prorrogação automática. A Constituição garantiu a criação, não o controle absoluto sobre o destino da comissão.

Essa distinção conduz ao ponto mais institucional do voto: a separação dos Poderes. O art. 2º da Constituição não serve apenas para organizar competências em abstrato; ele atua, na prática, como limite à tentação de judicializar tudo aquilo que o texto constitucional não resolveu diretamente. Se a Constituição não previu a prorrogação automática da CPI, e se o tema foi disciplinado por legislação infraconstitucional e normas regimentais, a intervenção judicial só se justificaria diante de violação frontal ao texto constitucional.

Fora daí, o risco é evidente: o Judiciário passa a substituir o Parlamento em matéria interna corporis. E esse é exatamente o cuidado refletido na tese firmada pelo Supremo no Tema 1.120 da repercussão geral: em respeito à separação dos Poderes, não cabe ao Judiciário controlar a interpretação e o alcance de normas regimentais legislativas quando não houver desrespeito direto à Constituição.

Não se trata, portanto, de deferência cega ao Parlamento, mas de deferência constitucionalmente qualificada. O Supremo deve agir com firmeza quando a maioria tenta neutralizar um direito expresso da minoria — como ocorre na recusa de instalação de CPI apesar do preenchimento dos requisitos constitucionais. Mas essa mesma firmeza não autoriza a Corte a criar, por decisão judicial, uma modalidade de prorrogação automática que a Constituição não consagrou.

A passagem do controle de constitucionalidade para a fabricação judicial de soluções regimentais cobra um preço institucional elevado: enfraquece o texto constitucional, amplia a discricionariedade judicial e reduz a responsabilidade política dos órgãos legislativos por suas próprias decisões.

O próprio ordenamento infraconstitucional, ademais, aponta na direção contrária ao automatismo. A Lei nº 1.579/1952 estabelece que a incumbência da CPI se encerra com a sessão legislativa em que foi criada, salvo deliberação da respectiva Casa que a prorrogue dentro da legislatura em curso. O Regimento Comum do Congresso Nacional, por sua vez, distingue com clareza a criação da CPMI, automática quando requerida por um terço dos membros, do esgotamento do prazo, hipótese em que os trabalhos se encerram. O sistema é claro: o automatismo existe para a criação, não para a prorrogação.

Há, no voto divergente, uma virtude adicional que talvez explique sua força: ele não diminui a importância das CPIs. Ao contrário, leva-as a sério. E levá-las a sério significa reconhecer tanto sua função democrática de fiscalização quanto seu potencial de afetar direitos, reputações e equilíbrios institucionais.

O equívoco recorrente do debate público está em imaginar que prestigiar a investigação parlamentar exige maximizar seus poderes em qualquer circunstância. Não exige. O verdadeiro teste de maturidade constitucional está em sustentar duas ideias simultaneamente: a minoria tem direito robusto à fiscalização, e o exercício dessa fiscalização deve permanecer submetido às travas que a Constituição instituiu. A democracia não se enfraquece quando o poder é limitado; ela se protege.

Por isso, a divergência de Flávio Dino, longe de representar resistência à atividade investigativa do Parlamento, pode ser compreendida como defesa da sua forma constitucional. Não há, no texto constitucional, um direito subjetivo da minoria à prorrogação automática da CPMI. Há, sim, um direito à sua criação, desde que presentes os requisitos constitucionais. O restante pertence ao espaço deliberativo do Legislativo, controlável judicialmente apenas quando houver ofensa direta à Constituição.

Em tempos em que quase toda controvérsia política tenta se vestir de urgência constitucional, o maior mérito desse voto talvez seja lembrar uma lição elementar: nem tudo o que parece útil à fiscalização é, por isso, constitucionalmente permitido. E, no Estado de Direito, é exatamente essa diferença que separa o poder forte do poder legítimo.

*Marcelo Aith é advogado criminalista. Doutorando Estado de Derecho y Gobernanza Global pela Universidad de Salamanca - ESP. Mestre em Direito Penal pela PUC-SP. Latin Legum Magister (LL.M) em Direito Penal Econômico pelo Instituto Brasileiro de Ensino e Pesquisa – IDP. Especialista em Blanqueo de Capitales pela Universidad de Salamanca.