A imprensa brasileira e até a internacional têm se debruçado sobre o tema das emendas. Como o congresso usurpou a competência do presidente da República de executar o orçamento, como o uso de emendas prejudica a democracia ao impedir a eleições de novos quadros e o uso de emendas como a fonte de corrupção e patrimonialismo são questões que a sociedade brasileira precisa compreender.
Antônio Cruz/Agência Brasil
As emendas parlamentares deixaram de ser apenas um mecanismo de participação do Congresso Nacional na definição do orçamento público e se transformaram em um dos principais centros de disputa pelo poder político no Brasil. O crescimento do volume de recursos controlados por deputados e senadores alterou a relação de forças entre Executivo e Legislativo, ampliou a influência dos parlamentares sobre prefeitos e governos estaduais e levantou questionamentos sobre transparência, corrupção, patrimonialismo e até sobre a própria capacidade de renovação da democracia brasileira.
O que agora ocorre no Brasil não tem paralelo no mundo. Na prática o Congresso Nacional usurpou a competência do presidente da República de executar o orçamento e cada parlamentar está a usar os recursos da União para benefício próprio, seja na compra de mandatos ou em corrupção, como mostraremos a destinação de emendas para empresas das famílias dos próprios congressistas. Não tem outra: emenda é coisa de bandido!
Emendas e empresas ligadas a parlamentares
Levantamento do UOL, realizado pelo jornalista Tiago Mali a partir de aproximadamente R$ 90 bilhões em emendas parlamentares, identificou casos em que recursos indicados por congressistas acabaram financiando projetos executados por empresas ligadas aos próprios parlamentares, seus familiares, ex-assessores ou doadores de campanhas.
Entre os casos investigados estão uma obra de R$ 55 milhões no Piauí executada por empresa pertencente ao irmão do senador Marcelo Castro; contratos para obras em unidades básicas de saúde financiados por emendas do deputado Marcos Aurélio Sampaio e destinados a uma construtora ligada a seu ex-chefe de gabinete; e recursos associados a emendas do deputado Duda Ramos destinados a uma empresa da qual ele já foi proprietário e que atualmente tem sua ex-mulher entre as sócias.
O levantamento também encontrou emendas utilizadas para financiar shows de um artista empresariado pelo deputado Yury do Paredão e pagamentos realizados por prefeituras a postos de combustíveis ligados ao deputado Dal Barreto.
A análise corresponde a aproximadamente um terço do total de emendas já pagas e, portanto, representa apenas uma parcela dos recursos que poderiam revelar situações semelhantes. Além das relações entre parlamentares e empresas beneficiadas, a investigação encontrou processos de contratação com características consideradas atípicas, como número reduzido de concorrentes, empresas inabilitadas e propostas apresentadas com valores muito próximos.
Os casos não significam, automaticamente, que tenha ocorrido crime. Mas revelam um problema estrutural: quando o parlamentar que indica o dinheiro público mantém vínculos diretos ou indiretos com quem recebe os recursos, a fronteira entre interesse público e interesse privado se torna perigosamente estreita.
O orçamento transformado em instrumento de poder
A expansão das emendas também provocou uma mudança profunda na relação entre os Poderes da República.
Ao longo dos últimos anos, o Congresso ampliou sua capacidade de decidir onde uma parcela cada vez maior do orçamento federal será aplicada. O fenômeno ganhou força com a criação das chamadas emendas impositivas e, posteriormente, com mecanismos que aumentaram a influência parlamentar sobre recursos que tradicionalmente estavam sob maior controle do Executivo.
O resultado é uma espécie de parlamentarização do orçamento.
O Congresso passou a controlar uma parcela significativa dos recursos discricionários da União, reduzindo o espaço de decisão do governo eleito para implementar seu programa. Em vez de o presidente da República dispor de maior margem para organizar investimentos de acordo com um planejamento nacional, bilhões de reais passaram a ser pulverizados conforme as indicações de centenas de parlamentares.
O fenômeno é particularmente relevante porque o presidente é eleito para governar o país com base em um programa submetido ao voto popular. Quando uma parcela crescente do orçamento é direcionada individualmente por deputados e senadores, a capacidade do Executivo de transformar esse programa em políticas públicas diminui.
Não se trata apenas de uma disputa burocrática sobre quem assina a indicação de uma obra. Trata-se de uma disputa sobre quem efetivamente governa.
Emenda não é política pública
Em artigo de opinião publicado na Folha de S. Paulo, o pesquisador Caio Sousa chama atenção para outra consequência do modelo: emendas podem financiar políticas públicas, mas não são, por si mesmas, políticas públicas.
O autor analisou cerca de 4.800 municípios entre 2015 e 2023 e encontrou pouca alteração na composição dos orçamentos municipais após o recebimento de emendas. Segundo a análise, os recursos frequentemente financiam entregas pontuais, como ambulâncias, equipamentos, reformas e pequenas obras, sem necessariamente produzir mudanças estruturais na prestação dos serviços públicos.
A diferença é fundamental.
Uma política pública pressupõe diagnóstico, planejamento, metas, continuidade, monitoramento e avaliação. Uma ambulância pode ser necessária e salvar vidas, mas a entrega de uma ambulância não resolve, sozinha, os problemas estruturais da saúde municipal.
Da mesma forma, uma reforma de escola não substitui uma política educacional; uma pavimentação não substitui planejamento urbano; e a construção isolada de uma unidade de saúde não resolve a falta de profissionais, medicamentos, equipamentos e organização da rede.
Quando bilhões de reais são pulverizados em milhares de municípios, existe o risco de o orçamento público deixar de obedecer a uma estratégia nacional de desenvolvimento e passar a atender a uma lógica de pequenas entregas politicamente rentáveis.
A dependência dos prefeitos
A força das emendas também aumenta a dependência política dos municípios.
Prefeituras brasileiras enfrentam dificuldades históricas para financiar investimentos. Muitas dependem de transferências constitucionais e voluntárias para construir obras, comprar equipamentos e manter serviços.
Nesse cenário, o parlamentar que controla milhões de reais passa a ocupar uma posição privilegiada diante do prefeito.
A relação pode produzir um ciclo perverso: o parlamentar entrega recursos ao município; o prefeito associa a obra ao nome do deputado ou senador; a população percebe aquele político como responsável pela melhoria local; e o parlamentar transforma o investimento público em capital eleitoral.
O dinheiro, que deveria pertencer à coletividade, passa a funcionar como uma espécie de ativo político individual.
É aí que surge uma das perguntas mais incômodas sobre o modelo: até que ponto uma emenda parlamentar representa uma decisão de interesse público e em que momento ela se transforma em instrumento de compra de apoio político?
O caso do Amazonas
A relação entre emendas e eleições aparece de forma particularmente evidente no Amazonas.
Segundo levantamento de Waldick Júnior em reportagem publicada no Portal A Crítica de Manaus, baseado em dados da Central das Emendas, um projeto na internet onde os cidadões podem consultar o destino das emendas, o senador Omar Aziz destinou R$ 242 milhões em emendas, já pagos, aos municípios amazonenses entre 2023 e 2026.
Os municípios que mais receberam recursos estão, em sua maioria, entre aqueles que declararam apoio à candidatura do senador ao governo estadual.
Por outro lado, prefeitos que não declararam apoio a Omar Aziz aparecem entre os municípios que receberam menos recursos dele nos últimos quatro anos. Parte dessas cidades, entretanto, está entre as principais beneficiárias de emendas destinadas pelo então deputado estadual Roberto Cidade, também candidato e atualmente governador do estado.
O padrão levanta uma questão essencial: se recursos públicos são distribuídos de maneira concentrada entre aliados políticos durante um período eleitoral, pode-se falar em igualdade de condições na disputa?
O gestor da Central das Emendas, ouvido pela reportagem, alerta justamente para esse risco: a concentração dos recursos pode produzir uma competição eleitoral desigual, especialmente em estados com população menor.
O problema ganha dimensão ainda maior quando se observa que os senadores dispõem atualmente de cerca de R$ 74 milhões anuais em emendas individuais, além de participarem da distribuição de uma parcela expressiva das emendas coletivas.
A emenda como mecanismo de reprodução do poder
Existe ainda uma consequência política mais profunda.
Um parlamentar que dispõe de dezenas de milhões de reais para distribuir entre municípios possui uma vantagem eleitoral que um candidato sem mandato dificilmente consegue reproduzir.
Quem está no poder pode chegar a uma cidade acompanhado de uma obra, de uma ambulância, de equipamentos ou de milhões de reais em investimentos. O adversário, por sua vez, chega apenas com um discurso e uma promessa.
A democracia pressupõe competição entre diferentes projetos políticos. Mas a competição deixa de ser equilibrada quando um dos concorrentes possui acesso privilegiado a uma fonte gigantesca de recursos públicos que pode ser direcionada para suas bases eleitorais.
Assim, as emendas podem produzir um fenômeno de cristalização do poder.
Deputados e senadores utilizam recursos públicos para fortalecer suas relações com prefeitos, vereadores e lideranças locais. Essas lideranças, por sua vez, ajudam na construção das campanhas eleitorais. Depois da eleição, os parlamentares continuam dispondo das mesmas ferramentas para reproduzir a estrutura.
Cria-se um círculo: mandato gera emenda; emenda gera influência; influência gera votos; votos garantem novo mandato; e o novo mandato amplia novamente o poder sobre as emendas.
É uma máquina de reprodução política.
A baixa renovação do Congresso
Os dados do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap) acrescentam uma dimensão ainda mais preocupante ao debate: a dificuldade de renovação do Congresso Nacional nas eleições de 2026.
Segundo levantamento citado em reportagem de Luíza Altoé, 87,91% dos deputados federais pretendem disputar a reeleição, enquanto 62,96% dos senadores também indicaram que buscarão um novo mandato.
Os números revelam um Parlamento em que a maioria dos ocupantes pretende permanecer no cargo. E uma das explicações para essa capacidade de sobrevivência política está justamente no aumento do poder sobre o orçamento público.
As emendas parlamentares individuais já ultrapassam R$ 26,6 bilhões por ano. A esse volume somam-se outras estruturas à disposição dos parlamentares, como verbas de gabinete, Fundo Eleitoral e recursos destinados à contratação de assessores e secretários.
O resultado é uma vantagem competitiva evidente para quem já possui mandato.
O candidato que disputa uma eleição pela primeira vez precisa construir uma estrutura política, conquistar visibilidade, estabelecer relações com lideranças e apresentar propostas. O parlamentar que busca a reeleição parte de uma posição completamente diferente: possui mandato, estrutura administrativa, equipe, recursos partidários e acesso privilegiado à distribuição de verbas públicas.
Para Gustavo Ribeiro, mestre em ciência política pela Sorbonne, ouvido na reportagem, esse conjunto de recursos e estruturas produz uma vantagem significativa para quem já ocupa um mandato em relação aos candidatos que disputam uma eleição sem mandato.
O controle sobre o orçamento também aumenta a capacidade dos partidos de influenciar as prioridades do governo federal.
A questão, portanto, deixa de ser apenas quanto dinheiro o Congresso controla. Passa a ser quanto desse poder financeiro contribui para impedir que novos representantes cheguem ao Parlamento.
Se a democracia depende da possibilidade de alternância e renovação, um sistema em que o exercício do mandato oferece ao político recursos muito superiores aos disponíveis aos seus concorrentes pode transformar a reeleição em uma espécie de privilégio institucional.
O círculo fechado da política
A combinação entre emendas, estrutura parlamentar e financiamento eleitoral cria um mecanismo particularmente poderoso.
O parlamentar possui recursos para atender prefeitos. Os prefeitos possuem influência sobre vereadores e lideranças locais. Essas lideranças ajudam na mobilização eleitoral. O partido fornece estrutura e recursos de campanha. O parlamentar é reeleito e, com o novo mandato, volta a controlar recursos públicos.
O círculo se fecha.
Quanto mais tempo no poder, maior a estrutura; quanto maior a estrutura, maior a capacidade de permanecer no poder.
É nesse ponto que a discussão sobre emendas se conecta diretamente à renovação democrática.
Não é necessário que exista compra direta de votos para que o dinheiro público produza dependência política. A construção de redes de apoio por meio da distribuição de recursos pode ser muito mais sofisticada e, justamente por isso, mais difícil de perceber.
O patrimonialismo de volta
O fenômeno também dialoga com uma velha característica da política brasileira: o patrimonialismo, isto é, a confusão entre aquilo que pertence ao Estado e aquilo que pertence ao grupo político que ocupa o poder.
A Constituição estabeleceu princípios como impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência justamente para impedir que o Estado seja utilizado como extensão dos interesses particulares de governantes e agentes políticos.
Quando uma obra pública passa a ser apresentada como uma dádiva pessoal de determinado parlamentar, existe uma inversão simbólica perigosa.
O dinheiro não é do deputado. Não é do senador. Não é do prefeito. Não pertence ao partido. É dinheiro público.
A emenda apenas determina uma parcela de sua destinação. Transformar essa destinação em instrumento de propaganda pessoal ou de construção de fidelidades eleitorais significa, na prática, apropriar-se politicamente de um recurso que pertence à sociedade.
O Congresso que passou a disputar o governo
A revista The Economist também analisou essa mudança na correlação de forças entre Executivo e Legislativo brasileiro.
O fenômeno chama atenção porque, enquanto em várias democracias contemporâneas houve fortalecimento do Poder Executivo, no Brasil ocorreu movimento em sentido contrário: o Congresso ampliou sua capacidade de interferir no orçamento e passou a exercer influência crescente sobre a agenda política nacional.
Segundo dados citados pela publicação, de Marcos Mendes, do Insper, e Hélio Tollini, consultor de orçamento da Câmara, países como Canadá e Austrália não concedem aos parlamentares poder semelhante para determinar a destinação de recursos orçamentários. Em Estados Unidos, França, Itália e Espanha, as emendas representam parcela muito menor das despesas discricionárias. No Brasil, o poder de alocação do Congresso é muito mais amplo.
A transformação não se limita ao orçamento.
A participação do Executivo na origem das novas leis, que superava 80% entre 1988 e 2004, teria caído para 19% em 2025. O Congresso, por sua vez, passou a responder por aproximadamente 75%.
O Parlamento deixou, portanto, de ser apenas um órgão de fiscalização e produção legislativa para assumir papel cada vez maior na definição das políticas e na execução indireta do orçamento.
Um Congresso forte ou um Executivo enfraquecido?
Fortalecer o Congresso pode ser positivo para a democracia. Um Legislativo independente é indispensável para fiscalizar o governo e representar a sociedade.
O problema surge quando o fortalecimento de um Poder ocorre sem mecanismos proporcionais de transparência, controle e responsabilização.
O Brasil pode estar diante de uma situação paradoxal: o Congresso se torna mais poderoso, mas a sociedade não necessariamente se torna mais representada.
A pergunta que deveria orientar o debate não é se deputados e senadores devem ter poder.
É para quem esse poder está sendo exercido.
Quando recursos públicos são utilizados para construir redes de apoio político, financiar empresas relacionadas a parlamentares ou beneficiar grupos próximos ao poder, a representação popular corre o risco de ser substituída por uma estrutura de interesses particulares.
A compra silenciosa de mandatos
Talvez a expressão mais preocupante para definir o fenômeno seja "compra de mandatos".
Não se trata necessariamente da compra direta de votos. É algo mais sofisticado.
O parlamentar utiliza sua capacidade de direcionar recursos públicos para construir uma rede de prefeitos, vereadores, empresários e lideranças locais. Essa rede passa a funcionar como estrutura eleitoral permanente.
A eleição deixa de ser apenas uma disputa entre propostas e passa a envolver a capacidade de cada candidato de controlar recursos públicos.
Nesse modelo, o cidadão pode acabar votando naquele que "trouxe a obra", mesmo que a obra tenha sido financiada integralmente com dinheiro que já pertencia à própria sociedade.
A propaganda transforma gasto público em favor pessoal.
E o favor transforma-se em voto.
É assim que uma ferramenta constitucionalmente legítima pode adquirir uma função politicamente perversa.
O desafio para 2026
O debate ganha ainda mais importância diante das eleições de 2026.
Se os parlamentares que controlam bilhões de reais em emendas disputarem a reeleição, terão à disposição uma vantagem institucional que novos candidatos não possuem.
A questão, portanto, não diz respeito apenas à corrupção eventualmente existente em determinadas emendas.
Diz respeito à arquitetura do sistema político.
Uma democracia precisa permitir a renovação de seus representantes. Se o exercício do mandato concede ao parlamentar acesso a uma máquina de distribuição de recursos públicos capaz de garantir apoio de prefeitos e lideranças locais, a alternância de poder fica comprometida.
Os dados do Diap tornam esse alerta concreto: se quase nove em cada dez deputados e quase dois terços dos senadores pretendem permanecer no Congresso, é necessário discutir se essa permanência decorre apenas da aprovação popular ou também de uma estrutura institucional que favorece quem já está no poder.
O Brasil precisa decidir se quer um orçamento público orientado por políticas de Estado ou por interesses eleitorais.
Porque o problema não é simplesmente quem recebe a emenda.
É quem ganha o poder quando o dinheiro público passa a ser utilizado para construir mandatos privados.
Nenhum comentário:
Postar um comentário